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新华财经葛轩

资深记者,主管:产业经济、深度调查、汽车财经

 
 
 

日志

 
 

本期封面文章:《拯救“堵城”》(1)  

2010-11-21 21:08:35|  分类: 转载刊发 |  标签: |举报 |字号 订阅

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北京酝酿治堵新政

新方案的出台,能否让北京跳出多年来“一边治理一边更拥堵”的怪圈?北京的治堵实验会不会为进入汽车社会的中国提供最好的镜鉴?


《财经国家周刊》记者 刘亮

2010年9月17日,小雨。当晚,北京市公安交通管理局的电子拥堵路段图几乎全线“飘红”,143条道路拥堵,9个小时的大堵车,让北京市城区的交通几近瘫痪。国家物资储备局一位官员,下班后从位于月坛北街的办公地点驾车外出,原本仅需10多分钟的路程,却走了一个半小时。

“北京市机动车保有量从300万辆到400万辆,仅用了约两年半时间。这次大堵车无疑是北京市新一轮购车狂潮后,释放出的一个信号:北京市的交通运行又到了一个关键节点,原有的发展模式已经不可持续。” 一位交通领域的专家告诉《财经国家周刊》记者。

9月17日晚的大堵车,也让已酝酿多时的新一轮北京治堵方案陡然提速。


可能更强硬的方案

接近北京市交通委员会的业内人士证实,市交通委在前一阶段多次组织业内专家,对北京市下一步的治堵方案进行集中研讨,该方案于10月份撰写完毕。

《财经国家周刊》记者获悉,这份最新的治堵方案,在政策建议部分重点突出了实行交通需求管理等内容;在治理交通拥堵的实施细则方面,则强调要加强公共交通建设及提升服务水平,加强对机动车的管理,并引导驾车者合理使用机动车。

在这份新的治堵新政中,除了加强轨道交通、公交优先外,社会热议的单双号限行、收取城市拥堵费、限制外地户籍人口购车等措施,也浮出水面。《财经国家周刊》独家获取的信息包括:

—加快编制北京市中心城区轨道交通路网加密规划。

—改善既有轨道交通线路安全及运营能力。

—新增公交车专用车道150公里,建设5万辆规模的公共自行车服务系统;允许校车、班车等大型公共汽车使用,加快推进中小学校校车服务等措施。

—单双号限制。在二环、三环、长安街等重点路段高峰期,实行单双号限行,外地进京车辆在五环之内实行单双号限行。

—三环以内等重点区域提升停车收费标准。

—实现市区属机关事业单位公务用车零增长。

—收取相当于每升汽柴油2元的机动车污染治理费及拥堵费。

—改革占道停车经营模式,加大占道停车处罚力度。

—北京本市户籍购车者,除了提供原有的驾照、身份证明等之外,还需要提供停车泊位证。每个户籍人口在提供了驾驶证明后,只能购买一辆小轿车。

—非北京市户籍购车者,除了要提供原有的暂住证、房产证、身份证明等之外,还需要提供停车泊位证、在北京连续5年以上劳动用工合同、社会保险缴纳凭证和纳税证明。

“如此多的治堵措施被写入同一方案,凸显出主管部门对北京市交通现状的焦虑和期待。”上述专家分析。

他进一步指出,综观国内城市,不但“北上广深”等一线城市,郑州、西安、长沙等二、三线城市也都出现了“堵局”,“北京的现在,很有可能就是这些城市的未来,北京市的方案一旦获批,无疑将对这些城市产生示范效应,为这些城市出台治堵措施,提供政策借鉴和参考。”

这一治堵方案如果最终得到批准,将标志着单双号限行、凭停车泊位上牌、收取拥堵费等一系列行政措施,将成为城市管理者的常规疏堵手段。

与此同时,《财经国家周刊》从更高层面的管理部门了解到,将大型运输车辆分流在北京之外的规划正在酝酿中,现在北京的五环和六环承担着外地大型运输车辆的通行压力,但是如果从北京、山西等地,就将这些车辆分流,而不进入北京区域,就可以从一定程度上减轻北京的城市交通压力。


叠加的堵因

强硬的治堵方案背后,是北京难以再续的交通状况。

北京市社科院管理研究所所长张耘形容自己每次驾车出行,心里都会有些“发毛”,“出行前必做的准备工作包括问清楚目的地的停车情况,及尽量寻找不堵车的道路行驶,但仍然有被堵在路上1个多小时的惨痛经历。”

由北京交通发展研究中心编写的《2010年北京市交通运行报告》披露,2008年12月,北京市早晚高峰常发拥堵路段分别为300条和558条,到2009年12月则分别上升到576条和1081条,拥堵里程也大幅度上升。2009年12月早晚高峰时段,小轿车的平均时速仅为17.8和18.1公里。

进入2010年后,北京市的拥堵状况仍在持续恶化。

张耘分析,多年来北京市“摊大饼”式的城市发展格局并未真正改变,老城旧格局与快速机动化的矛盾日渐突出。而且北京市主要的行政办公、商业、教育、医疗等公共服务设施都集中在城市中心区,距离回龙观、望京、通州等生活区较远,导致大量的车流和人流,在主城区与生活区之间奔波、穿梭。

同时,北京市在多年的发展过程中,更关注机动车的发展,对大多数人的出行方式关注不够,供机动车行驶的主干道修得很好,而很多自行车道却成了危险路、断头路。此外,由于停车位不足,机动车大量占用非机动车道,将行人“逼到”危险的机动车道上。很多原本并未计划购车的居民,被迫选择买车出行。

而北京的公共交通也相对滞后。以轨道交通为例,北京是中国最早拥有地下轨道交通的城市,但之后经历了数十年停滞,一直到承办奥运会后才又开始建设,直到现在还未形成完善的路网。

另一方面,北京市急速增长的人口也是导致堵车的重要因素。据北京市统计局统计,截止2009年底,北京市居住半年以上的常住人口为1755万人,而且还在以每年近60万人的速度增加。根据经验统计,每增加1个人,就会给城市交通系统每天带来约2.6次出行。

“这些原因相互叠加、共同作用,最终导致了目前北京市空前的交通拥堵。”张耘说。


治堵怪圈

北京市决策层的治堵决心很大,力度也不可谓不有力,但是面对快速增长的机动车保有量,过去的措施很快就显得滞后。

据北京市公安交通局管理原副局长、总工程师段里仁回忆,北京市最早的交通拥堵发生在1984年,拥堵主要发生在老城区的十几个交叉路口。1996年,北京市再次发生交通拥堵,这次拥堵,发展到了20多个交叉路口和包括二环在内的7至8条道路,交通拥堵由“点”发展到“线”。

这一时期,北京市应对交通拥堵的主要方法是修路。例如,北京市二环路、三环路都在这期间实现了全线建成通车。

2001年12月7日的大堵车,是北京市民第一次直接感受到堵车给自己生活带来的冲击。当天一场雪后的路面结冰,让全市车辆寸步难行,下班时间很多人被堵在了路上,只能步行回家。至此,北京进入拥堵的时代,不但上下班高峰时段堵,其他时间也出现了堵车现象。

那场“世纪大堵车”,让北京的交通管理部门认识到,必须建立综合的交通运输体系,并对拥堵问题进行综合治理。

2003年,北京市交通局升格为交通委员会,由北京市公安交通管理局局长担任委员会的副主任,至此才将北京市的道路规划、建设、公交运营及路面管理等纳入统一的机构管理。

2005年,《北京城市总体规划(2004年—2020年)》获国务院批准,规划提出“两轴、两带、多中心”城市规划总体战略。北京市交通委也将这一规划视为改善中心城区交通拥堵的治本之策。

然而,由于北京市“单中心”建设的强大惯性,及轨道交通建设不到位等原因,北京市整体的建设格局并未取得实质性变化,城市“堵局”依旧。

与此同时,北京市确立了公共交通优先的发展战略,以此来应对堵车。北京市当时提出的是,发展公共交通系统“两定四优先”。首次明确公共交通的社会公益性定位。同时决定采取“公共交通设施用地优先、路权分配优先”等政策措施。

段里仁介绍,在这之前,北京市的公共交通曾长期处于投资不足的状态。例如,北京市曾经有大量公交车长期没有停车场,夜间必须停放在马路上。原因是建停车场需要征地,而交通部门缺乏资金,直到“两定四优先”政策出台,这一问题才得到彻底解决。

至于地铁,“投资1公里地铁需要投资近7亿元,而发展路面交通,则要远远低于这一投入。缺乏资金投入,是北京市的轨道交通建设曾长期停滞的主因。”段里仁说。

住建部城市交通工程技术中心副主任马林介绍,近10年来,中国城市公共交通投资占交通基础设施总投入的比例仅为15%。而这一投资比例只有长期维持在50%以上,才能够确保城市公交系统的顺畅运转。

“十一五”期间,北市市公共交通投资占交通基础设施建设总投资比例为45%,仍然未能达到上述目标。直到“十一五”末期,北京市才实现了公交投资的真正跨越。

2009年,北京交通基础设施总投资741亿元,其中公共交通投资427.4亿元,占总投资的比例达70%。2010年北京交通基础设施总投资预计将达到800亿元,公共交通投资仍将维持在较高比例。

随着公共交通投资的增加,近年来先后有5、4、10号线等多条轨道交通线路建成运营,公交线路及里程也在同步增加,北京居民公交出行的比例也由2003年的28.6%,上升到了38.9%。

然而,北京市的交通管理者却发现,北京市的交通拥堵的状况仍然没有得到改观,反而变得更加严峻了。


恶性循环

北京工业大学交通研究中心教授陈艳艳将目前北京市“治”而复“堵”的主要症结,归咎于机动车增速过快以及对机动车的不合理使用。

2007年,北京市交通委员会主任刘小明在其牵头撰写的《首都公共交通政策与管理》一文中预计,到2010年北京市机动车保有量将达到380万辆。

现实显然大大超过了当初的预期。

北京市公安交通管理局公布的数据显示,截至今年11月7日,北京市已拥有机动车463.4万辆。2009年北京市共增加机动车51.9万辆,而2010年的前10个月里北京市增加机动车已经达到61.5万辆,接近香港特别行政区的机动车总保有量。

“一方面是北京市的公关交通发展滞后,推动了消费者的购车热情;另一方面,国家为发展汽车产业,鼓励机动车消费,导致购车门槛很低,使很多人轻易就圆了自己的购车梦。”陈艳艳在分析北京机动车快速增加的原因时指出。

“但买车养车的费用,并不代表使用机动车的总成本。开车不但会造成的拥堵,而且修路、安全设施、交通警力增加、污染、噪音等成本,都没有计入购车者的使用成本,而是需要全社会来买单。”她说。

北京市不但机动车数量多,而且使用也极不合理。

北京交通发展研究中心主任郭继孚总结认为,北京市的机动车发展存在“三高四低”现象。所谓三高,即高增长、高强度使用、高密度聚集;对应的四低则为:购车门槛低、小汽车使用成本低、绿色出行意识低、替代方式服务水平低。

北京私人轿车年均行驶里程为1.5万公里,其中40%是低于5公里的短途出行。由于缺乏鼓励合乘的政策,北京小轿车的乘坐率也偏低。陈艳艳曾组织学生早晚高峰在一些路段进行调查,发现小汽车的平均乘坐率只有每车1.2人。

交通运输部部长李盛霖告诉《财经国家周刊》记者,你们到长安街看一看,就知道大部分车辆内只有驾驶者一个人。

据北京市交通发展研究中心测算,按照现有的使用状况,即便是北京市目前规划的城市路网全部建成,路网最大的容量也仅能够承担670万辆机动车。

“如果没有非常强有力的限制措施,2015年北京市的机动车保有量将达到700万辆,到时候北京市城区的机动车平均时速将会降到15公里以下,几乎所有的主干道将全部处于拥堵甚至严重拥堵状态。”郭继孚在近期的一次内部研讨会上强调。

对此,有人提出可以通过建设高架路或地下通道的方式,来增加城市路网的容量,解决北京市的拥堵问题。若干年前,北京市有关部门还专门对此进行过可行性论证。

但高架路会遇到北京城市风貌保护问题,对于地下空间的使用,主管部门正在论证,然而也会带来交通安全及污染的问题。建地下通道,虽然路网总容量增加了,但如果出口选择不合理,反而会增加了新的堵点。有专家建议,可以考虑将一些功能区的地下停车场相连接,成为城市路网的毛细血管。

无论建高架或建地下通道,都并非解决问题的治本措施。

陈艳艳认为,北京市近几年来采取了大量治理措施,例如,建设快速公交、降低公共交通票价、奥运会之后的每天两个尾号限行、错时上下班制度等等,虽然短时期内都取得了效果,但很快都又被快速增加的机动车淹没了。

“按当斯定律(交通需求总是趋于超过交通设施供给能力),道路设施增长再快,也赶不上机动车增长速度。想要斩断修路-买车-再修路-再买车的恶性循环锁链,必须寻找其他的方式来求解北京交通拥堵的难题。” 陈艳艳说。


争议行政调控

对北京市而言,新治堵方案与此前最大的不同点,在于控制交通需求的诸多行政手段。

接近北京交通委的专家向记者解释,“实行交通需求管理,限制机动车消费本身并不是目的,之所以试图出台‘更强硬’管理措施,是为了减缓现阶段的交通拥堵,从而给发展公共交通赢得时间和空间,并引导更多的人采用公共交通等绿色方式出行。”

接受《财经国家周刊》记者采访的多位交通领域的专家,也都支持采取交通需求管理的方式,迟滞机动车的快速增长,缓解现阶段北京市的交通拥堵问题。只是争议的焦点在于是更多使用行政手段,还是采用“市场之手”,提升用车成本的方式,让消费者自主做出决定。

段里仁认为,提供停车泊位证明这类措施,来限制性机动车的需求是合理的。“这就类似于某个家庭新出生了一个孩子,起码需要为他提供一张床位。而且通过这项措施,还可以促进停车产业的发展。 “美国的停车产业每年收入达数百亿美元。发展停车产业的收入,将不会低于限制购买机动车,给汽车产业带来的损失。”段里仁说。

不过,段里仁并不赞成在治堵的过程中,采取更多行政性的限制措施。包括新方案中,为外地户籍购车者设置的行政性门槛。他建议,可以采用差别化收取停车费等市场化的手段,来抑制机动车主的交通需求。

例如,北京已经在城区的13个区域实现了差别化收取停车费,一类停车收费高达5元∕半小时。段里仁认为可以进一步扩大差别化收取停车费的区域及提高收费金额,调节需求,让驾车者远离高拥堵区域。

住建部城市交通工程技术中心副主任马林也认为,“采取行政性的限制措施,往往会涉及到法律及个人的消费权利问题,而且很多行政性的限制措施,长期使用反而会收到相反的效果。例如,采取单双号限行的措施,反而激发了用车者购买新车的欲望,从而导致机动车越来越多。采用经济的手段,让公众自己去做出选择,则更具备可操作性。”

郭继孚则表达了另一种观点,“公共交通就好像房地产市场里的保障房,而小汽车则相当于商品房、别墅。政府应保证大多数人的出行权力,为了保证公共交通畅通,有时候就需要限制对小轿车的不合理消费需求。”

也有专家认为,北京的道路发展追不上机动车的发展,现阶段的交通发展模式越来越走进一条死胡同,应该尽快扭转北京市机动车增长速度过快及不合理使用的状况,因此需要采取行政+市场的综合治理手段。

北京市社科院管理研究所所长张耘则强调,按照《北京城市总体规划(2004年~2020年)》,北京市未来要走的是“多中心”的道路,应该实现北京市规划建设及交通部门联动,共同推动“多中心”建设尽快破局。否则,出台的“狠招”,很可能又会出现短期化的结果,落入“治”而复“堵”的旧循环。


堵车经济学

文/《财经国家周刊》记者 王玉光


堵车成本的急剧攀升,正成为众多“堵城”的不能承受之重。

研究表明,交通对社会经济直接贡献占GDP的11.1%,间接贡献占17.2%。2009年,北京全市机动车保有量突破400万辆。市场调查机构“零点”公司曾就“居民生活机动性指数”算过一笔账:北京居民拥堵经济成本已经达到335.6元/月,以北京1700万人口计算,每月造成的经济损失高达57亿元。

这还不包括交通拥堵造成的环境代价。北京市交通发展研究中心专家做过一项研究:车辆在行驶中如果频繁起步、加速、减速、怠速,会比匀速行驶状态下排放的污染物高出许多。“如果车速从20公里/小时提高到30公里/小时,一氧化碳碳氢排放量会减少30%以上,二氧化氮也会减少10%;如果提高到40公里/小时,上述两项指标会分别减少50%和40%以上。”

一般认为,造成交通拥堵的因素中,排在首位的是汽车过快增长。与此伴生的碳排放增长,成为中国社会向低碳经济转型重大挑战。

有环境学家倾向认为,持续加剧的灰霾天气和酸雨,是机动车保有量增加的直接后果,汽车尾气中的细颗粒物成为灰霾的主要成分。

紧随环境问题之后的,堵车将进一步加剧能源安全压力。过去5年,我国新增1亿吨炼油能力全部被新增的汽车吞噬掉。2008年,我国石油消费3.8亿吨,其中汽车消耗占41%,预计今年该比例将达45%,2015年可能上升到65%,届时全部石油消耗将达5.6亿吨,而我国石油对外依存度已超过50%。

堵车成本急剧攀升,但这似乎是一道无解的方程。多位城市规划专家告诉记者,一些城市的交通“可能还要再堵20年”。

中国人民大学公共管理学院副院长、土地规划中心主任严金明告诉记者,未来20年,中国要面对三大高峰:人口增长极值(目前预估是15亿)、城市化峰值(大概是68%,意味着将有3亿农民进城),以及工业化峰值。他认为,交通拥堵最困难的时候还没到来。

社科院城市发展与环境研究中心研究员牛凤瑞估计,未来20年,中国还要出现十几个人口超千万的超大型城市。交通拥堵将会是一个“自然的历史过程”,“人为的限制和引导作用有限”。

“在政府对城市交通缺乏有效管理的情况下,新建的道路设施会引发新的道路需求,而交通需求总是超过道路供给。即不管政府投入多大的人力财力,可能最后的结果依然是交通拥堵。”这被称为“当斯定律”。

北京交通发展研究中心主任郭继孚认为,唯一可行的,是“在大城市的发展过程中,让小汽车在科学、合理的范围内发展”。否则没有出路。“这将是中国今后城市化的一个重要方向”。

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